果农席永海向本网记者展示巨额罚单。亚心网记者 李萍 摄（资料图片）
亚心网讯(记者 李萍)7月25日，备受关注的巴楚“天价行政处罚案”经自治区高级人民法院审理后作出终审判决：撤销自治区林业厅对果农作出的行政处罚决定。
25日，当得知自己的巨额罚单被撤销后，在喀什地区巴楚县巴楚镇打工的果农席永海长长地舒了口气。和他一样感到“喘了口气”的还有果农王舰国和陈奎。两年前，因涉嫌非法开采林地，他们分别被处以1300多万元和900多万元的行政处罚。
包林地换巨额罚单
席永海、王舰国、陈奎是巴楚县夏玛勒胡杨林场林地的果农。
2006年3月，席永海等人同林场签订了《林场土地承包合同》。按约定，林场将土地承包给他们发展林果业。席永海开垦林地2589.45812亩、王、陈二人合伙开垦林地1518.97亩。
2008年5月中旬，席永海等人分别被自治区林业公安局传唤刑拘，理由是他们涉嫌毁林擅自改变土地用途。其间，当初发包林地的该林场场长李修伟因涉嫌滥用职权被逮捕。同年11月17日至20日，包括席、王、陈在内的22名承包户收到自治区林业厅签发的 《行政处罚决定书》。
《行政处罚决定书》称，根据《森林法实施条例》第43条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”
根据这个规定，自治区林业厅认定席永海非法占用、改变重点公益林地用途2049.31亩，王、陈二人改变重点公益林地用途1518.97亩，以每平方米10元的罚款额度计算，席永海被罚13662134.98元，王和陈被罚款9925716.3元。
牵出渎职系列案
与席永海等3人一样，当地还有20余户林地承包户陆续收到自治区林业厅开出的累计超过1.2亿元的罚单，这些承包户少则罚款200多万元，多则高达1700多万元。
对于自治区林业厅开出的巨额罚单，2009年3月30日，席、王、陈三人把自治区林业厅告上乌市中级人民法院，要求撤销行政处罚决定，该案被称为“全国金额最大的行政处罚案”、“天价行政处罚案”。乌市中级人民法院经审理后驳回了果农的诉讼请求，果农不服又上诉至自治区高级人民法院。今年3月25日，自治区高级人民法院对此案进行了公开审理。
这起案件亦被称为“巴楚县特大毁林渎职系列案”，检察机关查办了巴楚县原副县长等5人在内的渎职系列案件。据新华社报道，此案共损毁国家重点公益林2.4万余亩，造成经济损失2.2亿元人民币。
改判果农胜讼
自治区高级人民法院认为，自治区林业厅作出的行政处罚决定在程序方面存在问题，没有遵循《林业行政处罚程序规定》，特别是有些必经程序被逾越，其行政程序不合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第41条规定：该行政处罚决定不能成立。
在行政处罚事实认定方面，没有正确认定违法行为类别，其违法事实认定不清，影响法律法规的正确适用。
据此，法院依照《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》的相关规定判决：撤销乌市中级人民法院此前作出的行政判决；撤销自治区林业厅对席、王、陈、开出的《林业行政处罚决定书》；由自治区林业厅依法重新作出具体行政行为。
在这起“天价行政处罚”案尘埃落定前，今年5月，阿克苏地区中级人民法院对“巴楚县特大毁林渎职系列案”作出终审判决，巴楚县原副县长胡达拜地·由努斯因玩忽职守罪，被判有期徒刑3年；巴楚县夏玛勒胡杨林场原场长李修伟、原副场长外力·阿不都热依木因滥用职权罪，被判处有期徒刑3年，缓刑5年；林场原负责人阿布都艾尼·吐尔地和阿不来提·卡德尔因玩忽职守罪，分别被判处有期徒刑6个月，缓刑1年和有期徒刑1年，缓刑两年。
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全国金额最大行政处罚案在乌鲁木齐市中院开庭
-------- 新疆林业厅开出罚单1.2亿
来源：新疆都市报 时间：2009年3月31日
备受区内外关注的新疆巴楚县特大毁林开垦案如今又有了新进展：由于不服自治区林业厅开出的巨额罚单，承包巴楚县夏玛勒胡杨林地的果农席永海、王舰国、陈奎将自治区林业厅诉之法院，要求撤消行政处罚决定。
和席永海等3人一样，当地还有20余户林地承包户，陆续收到了自治区林业厅开出的累计超过1.2亿元的天价罚单，这些承包户少则罚款200多万元，多则高达1700多万元，部分承包户不服，将自治区林业厅诉至乌市中级人民法院。
3月30日10时30分，乌鲁木齐市中级人民法院公开审理了这起“全国金额最大的行政处罚案”。当日，自治区林业厅委托律师前来应诉，同时，自治区森林公安局法制科的一位干部也前来参加应诉，原被告双方展开了激烈的辩论。
庭审持续了3个多小时，法院没有当庭宣判。
承包林地还是非法占地？
“我是农民，罚我一千多万，太夸张了吧！我用10辈子都还不起！”
今年以来，38岁的席永海已经在巴楚和乌鲁木齐之间往返了13趟，原本从河南老家来到新疆，投巨资承包林地发展林果业，不慎得到13662134.98元的行政罚单。席永海认为，他们这些承包户一直是按照和林场签订的承包合同开发林果业的。
席永海等人收到的巨额罚单缘于去年的“巴楚县特大毁林开垦案”。
2005年12月，巴楚县夏玛勒胡杨林场根据发展林果业的总体指示精神，决定将该林场的林间空地和弃耕地用于发展林果业，林场编制出具体的《营造林规划项目》报送县林业局审批。12月28日，县林业局作出“巴林字(2005)第9号批复”，认为该规划符合县生态环境建设及公益林建设的要求，可以实施。
2006年3月，席永海同林场签订了《林场土地承包合同》，按约定，林场将土地承包给他发展经济林，合同签订后，席永海按林场的统一要求和合同的约定发展林果业，承包期为30年。
承包合同签订后，席永海四处借钱，开始投入巨额资金，进行各种果树的种植。
2008年中旬，席永海等人分别被自治区林业公安局传唤刑拘，最后在缴纳15万元保证金后被取保候审，理由是他们涉嫌毁林擅自改变土地用途。
其间，当初发包林地的该林场场长李修伟因涉嫌滥用职权被逮捕。
2008年11月17日至20日，席永海等22名承包户收到自治区林业厅和自治区林业公安局签发的《行政处罚决定书》和《暂收案款凭证》，行政处罚决定书中称，根据《森林法实施条例》第43条规定，不但对承包户处以罚款，还要求将非法开垦的林地恢复原状，原森林公安局收取的保证金变成了“非法占用林地、改变林地用途案”的罚款。
罚款数额怎么算出来的？
针对“天价罚单”的问题，庭审中，自治区林业厅方面说，席永海等人开垦的林地属于国务院林业主管部门早已划定的国家重点公益林地，是国家和自治区重点保护的防沙治沙天然荒漠林，却被席某等人以土地承包的形式，将其变为棉花地，给国家造成了巨大损失，罚款相对于损失而言，并非“天价”。
自治区林业厅方面说，根据《森林法实施条例》第43条之规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。
根据这个规定，林业厅已经依据最低的处罚额度进行罚款，其中，席永海非法占用、改变重点公益林用途2049.31亩，以每平方米罚款10元的额度计算得出罚款额为13662134.98元。以此类推计算，处以王舰国罚款9925716.3元，处以陈奎9925716.3元。
被处罚者是否有还款能力？席永海等人强调，他们根本就不具备如此巨额罚单的还款能力。
自治区林业厅方面强调说，他们也是照章办事，这起案件的立案、审批、送达、告之等程序都是合法的，席永海等3名违法行为人放弃了复议、听证权利，并作出了分期付款的书面承诺。
对于分期还罚款的承诺，席永海等人当庭表示，书面承诺并非出于自愿。
毁林案到底该处罚谁？
席永海等人委托的褚中喜律师来自北京，他曾经代理过佘祥林冤案、山西黑砖窑案、三鹿奶粉案等知名案件，他在庭审中强调，自治区林业厅的处罚主体不对，不应该处罚果农，因为依据《森林法实施条例》第43条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状……”本案中，发包方——夏玛勒胡杨林场在发包前已就利用林间空地和弃耕地发展林果业编制了详细的规划，上报后获得了巴楚县林业局的同意，为此，还以“巴林字(2005)第9号”文件的形式作出批复。
再者，即便没有批复，改变林地用途的应是发包方夏玛勒胡杨林场，原告的所有行为均是按合同办事，没有改变林地性质，如有违法那一定是夏玛勒胡杨林场在违法。
对于席永海等人与巴楚县夏玛勒胡杨林签订的《土地承包合同》，自治区林业厅方面认为，他们的毁林行为已给国家造成了重大损失，是无效合同。而且，今年2月底，最高人民检察院向全国通报“新疆巴楚特大毁林案涉渎职案查办情况”，今年3月18日，阿克苏市人民法院就夏玛勒胡杨林场原场长李修伟涉嫌“滥用职权罪”案作出了一审判决，判处李修伟有期徒刑4年。
据悉，中央电视台新闻频道3月29日中午也以“天价罚款的背后——合同迷局”为题对此案进行了详细介绍。(记者：李萍)
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新疆特大毁林案开出亿元行政罚单
谁为“天价罚单”负责?
中国青年报 本报记者 刘冰 廖雪丽 2009-04-10
新疆维吾尔自治区巴楚县特大毁林开垦案又起风波。3月30日，由于不服自治区林业厅开出的巨额罚单，承包巴楚县夏玛勒胡杨林地的果农席永海、王舰国、陈奎将自治区林业厅告上法院，要求撤销行政处罚决定。
2008年11月17日至20日，席永海等22名承包户收到新疆林业厅和新疆林业公安局同一天签发的《行政处罚决定书》和《暂收案款凭证》，被处以200多万元至1700多万元不等的罚款，累计超过1．2亿元。
席永海等部分承包户不服，将自治区林业厅诉至乌鲁木齐市中级人民法院。
承包开发还是毁林开垦？
2008年“巴楚县特大毁林案”改变了席永海的命运，辛苦投入换来的却是巨额行政罚单。
2005年12月，巴楚县夏玛勒胡杨林场根据发展林果业的总体指示精神，决定将该林场的林间空地和弃耕地用于发展林果业，林场编制出具体的《营造林规划项目》，报送县林业局审批。
12月28日，县林业局作出“巴林字（2005）第9号批复”，认为该规划符合县生态环境建设及公益林建设的要求，可以实施。
2006年年初，拿到“批复”的林场开始积极动员，对外宣传，进行招商引资。
席永海从河南老家来到新疆，承包林地发展林果业。2006年3月，同林场签订了《林场土地承包合同》，按约定，林场将闲置的弃耕地发包给席永海逐步建成经济林，发展林果业，并形成一定规模，承包期为30年。
席永海等承包户按照《林场土地承包合同》的规定，在承包地上将红枣、核桃等与棉花套种。
然而，2008年中旬，席永海等人分别被自治区林业公安局以“涉嫌毁林擅自改变土地用途”为由传唤刑拘，最后在缴纳15万元保证金后被取保候审。
当初发包林地的该林场场长李修伟，也被自治区人民检察院根据最高人民检察院的指定侦查后，以滥用职权为由予以逮捕。
2008年11月17日至20日，席永海等22名承包户收到自治区林业厅和自治区林业公安局签发的《行政处罚决定书》和《暂收案款凭证》，行政处罚决定书中称，根据《森林法实施条例》第43条规定，不但对承包户处以罚款，还要求将非法开垦的林地恢复原状，原森林公安局收取的保证金变成了“非法占用林地、改变林地用途案”的罚款。
“天价罚单”的依据是什么
自治区林业厅方面认定：席永海等人开垦的林地属于国务院林业主管部门早已划定的国家重点公益林地，是国家和自治区重点保护的防沙治沙天然荒漠林，却被席某等人以土地承包的形式，将其变为棉花地，给国家造成了巨大损失。
《森林法实施条例》第43条规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。
根据这个规定，林业厅依据最低的处罚额度进行罚款，其中，席永海非法占用、改变重点公益林用途2049.31亩，以每平方米罚款10元的额度计算，得出罚款额为13662134.98元。以此类推计算，处以王舰国罚款9925716.3元，处以陈奎9925716.3元。
随后，2009年3月18日，阿克苏市人民法院判决被告新疆巴楚县夏玛勒胡杨林场原场长李修伟犯滥用职权罪，判处有期徒刑4年。
李修伟不服，提起上诉。
到底该处罚谁
席永海说：“我是农民，和林场签订了合同的。如果我的行为破坏了林地，是违法的，那林场早都应该有人来制止了，也不会让我去做啊。”
按照合同做事的席永海根本不知道自己哪里违法了，竟招来了这几辈子都还不起的“巨额罚款”。席永海说：“我觉得不公平、不合理。”
同时为席永海和李修伟辩护的褚中喜律师认为：席永海等承包户不应该受到这样的行政处罚，李修伟也没有“滥用职权”。
褚中喜说，夏玛勒胡杨林场在发包前已就利用林间空地和弃耕地发展林果业编制了详细的规划，上报后获得了巴楚县林业局的同意，为此，还以“巴林字（2005）第9号”文件的形式作出批复。席永海等承包户并没有私自改变林地用途，原告的所有行为均是按合同办事，没有改变林地性质，如有违法，那一定是夏玛勒胡杨林场在违法。
在李修伟案开庭前，褚中喜律师才拿到了县林业局的“巴林字（2005）第9号批复”，是对巴楚县夏玛勒胡杨林场编制的《营造林规划项目》的批复。批复中明确表示：该规划符合县生态环境建设及公益林建设的要求，可以实施。
褚中喜律师说：李修伟将林场林地承包出去的行为是依县政府的统一部署所实施，并已得到认可。利用公益林空地和宜林地及弃耕地发展林果业是巴楚县政府的统一部署，李修伟只是执行者，其工作也开展得卓有成效，并取得了良好经济效益、生态效益及社会效益，工作成果得到了县里有关领导的认可，林场所获收益也全部如实上缴财政。李修伟并没有实施“滥用职权”的违法行为，林场对外发包林地，并非“擅自”决定。
因此，褚中喜律师认为，将罚单落到承包者和林场头上，并不合法合理。 | | | |
新疆维吾尔自治区高级人民法院
行政判决书
（2010）新行终字第6号
上诉人（原审原告）王舰国，男，1953年10月29日出生，汉族，个体户，住新疆巴楚县巴楚镇英买里西路9一9一2号。
委托代理人：褚中喜，北京市天依律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区林业厅（以下简称林业厅），住所地：乌鲁木齐市黑龙江路77号。
法定代表人：尼加提·马合木提，林业厅厅长。
委托代理人：马学军，自治区森林公安局法制科科长。
委托代理人：王晓峰，新疆天宇律师事务所律师。
原审原告人：陈奎，男，1963年7月25日出生，汉族，个体户，住新疆巴楚县巴楚镇武警三支队后家属区。
上诉人王舰国因与被上诉人新疆维吾尔自治区林业厅行政处罚决定一案，不服乌鲁木齐中级法院2009年10月15日作出的（2009）乌中行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2010年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人王舰国委托代理人褚中喜，被上诉人林业厅委托代理人马学军、王晓峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2006年2月，王舰国与巴楚县夏玛勒胡杨林场签订了《土地承包合同书》。同年3月，王舰国与陈奎在巴楚县夏玛勒胡杨林国家重点公益林内开垦林地，种植棉花和枣树，造成胡杨林红柳等公益林毁损。经测量，二被被告开垦林地1518.97亩，其中国家重点公益林面积1488. 85亩。2008年11月17日，新疆维吾尔自治区林业厅作出新林罚书字（2008）第013号《林业行政处罚决定书》。
一审法院认为，《中华人民共和国森林法》，第二十三条规定，禁止毁林开垦和毁林采石，采砂、采土以及其他毁林行为。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，由县级以上人民政府林业主管部门责令限一期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。原告在国家公益林区内开垦林地，毁损公益林。其行为违反法律、法规的规定。新疆维吾尔自治区林业厅的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚程序合法，应予维持。巴楚县林业局批复实施的《巴楚县夏玛勒胡杨林营造林规划项目》具体措施是营造林，原告实施了毁林开垦行为，与规划项目内容相悖。被告提交的新疆维吾尔自治区林业规划设计院鉴定报告的内容符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定的行政程序中采用的鉴定结论应当记载的主要事项，本院对鉴定结论予以确认，对原告主张鉴定结论不能作为定案依据的意见不予采纳。本院对原告诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一项之规定判决：维持新疆维吾尔自治区林业厅2008年11月17日作出新林罚书字（2008第013号《林业行政处罚决定书》。
王舰国向本院上诉称，1、上诉人和林场是承包合同关系，且林场发包土地是经得县林业局的书面同意。改变林地用途的是发包方的林场，而非上诉人。同时，利用林间空地和弃耕地的行为是按照县政府的统一部署所实施；2、《鉴定报告》委托主体不合法，没有鉴定人签名，不能作为行政处罚的定案依据；3、作出的行政处罚决定违反了法定程序；4、原审法院偏听偏信，无视本案基本事实，作出的行政判决欠缺最基本的事实和法律依据；5、请求二审依法撤销原审错误判决和被上诉人作出的行政处罚决定书。
被上诉人林业厅答辩称，1、《巴楚县夏玛勒胡杨林营造林规划项目》具体措施是营造林，上诉人实施了毁林开垦行为，与规划项目内容相悖理应依法受到处罚；2、上诉人没有证据表明《鉴定报告》可能有错误。同时也未在举证期限内申请重新鉴定，其应承担对其不利的后果，《鉴定报告》可以作为行政处罚的定案依据；3、开垦、复垦的土地涉及到国家重点公益林区17013. 74亩的范围，毁坏林地的经济损失达到
15901. 072万元，致使国家公益林区遭受重大经济和生态损失，且难以弥补，属情节特别严重；4、上诉人的非法开垦毁林行为从2006年起，延续到2007年，本案行政处罚并未超过两年的处罚期限；5、本案立案是经过有关负责人审批并由执法人员进行了行政调查，上诉人在上诉状中承认收到过《林业行政处罚告知书》证明处罚前听取了上诉人的申辩意见；6、一审认定事实清楚，对行政处罚决定予以维持是正确，请求二审法院对上诉人的无理上诉应予驳回。
本院二审庭审中，双方均没有提交新证据。
本院二审查明：在事实与证据方面，1,被上诉人《林业行政处罚决定书》未书编号，在案件性质栏内载明：非法占用农用地（林地），而在事实认定时又认定是非法开垦性质，最后在适用法律法规给予行政处罚时，又是以《中华人民共和国森林法实施细则》第四十三条改变林地用途规定给予处罚，并且在决定项中又确定是非法开垦。其行政管理事项不清，性质不明。
2、《林业行政处罚决定书》中认定上诉人开垦地位于夏玛勒胡杨林场15A林班52、54、63、小班内。经与《鉴定报告》对照核实，没有63林班号或小班号。而该林班15林班52、 54二个林班号的合计面积为213.34亩，与《林业行政处罚决定书》认定的亩数差距很大。
3、被上诉人行政处罚的‘事实依据，是上诉人改变了林地用途，但对开垦前该土地用途权利是什么、其土地用途权利是否依法予以记载、改变的具体事实依据是什么等情况在行政处罚及一审卷宗里均没有相关的记载。
4、在行政程序方面，被上诉人作出行政处罚决定，应当遵循《林业行政处罚程序规定）），但大部分行政处罚工作都是自治区森林公安局依照刑事案件的程序进行并以刑事案件调查材料为基础作出的，即没有遵循该程序规定进行。林业行政处罚立案登记时是2008年11月7日，17日就作出了《林业行政处罚决定书》，而卷宗内林业行政处罚询问笔录的时间是2008年9月16旧，就是说尚未依法立案就已经开始了行政处罚的调查；林业行政处罚听证权利告知书载朋被告知的是对2006年3月1日的非法占用农用地听证，而实际处罚的则是改变林地用途的行为；对本案重大违法行为要给予重大行政处罚没有经林业行政主管部门的负责人集体讨论决定；在行政处罚卷宗中没有见到被上诉人履行了对当事人提出的事买、理由和证据进行复核的程序的记载。当事人是否放弃陈述或者申辩利权也没有记载。
5、2009年3月20日，新疆维吾尔自治区森林公安局作出新森公字(2009）31号《自治区森林公安局关于减免巴楚县农民改变林地用途经济处罚的复函》，该行为一是反映出森林公安局超越职权代替林业行政主管部门使行政管理权；二是反映出本案的具体行政行为发生了改变。
本院认为，1、被上诉人作出的林业行政处罚决定，没有遵循《林业行政处罚程序规定》，特别是有些必经程序被逾越，其行政程序不合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条之规定：该行政处罚决定不能成立。
2、在行政处罚事实认定方面，没有把宜林地开垦、毁林开垦、撂荒地复耕加以区分，正确认定违法行为类别，其违法事实认定不清，严重影响法律法规的正确适用。特别是在核桃树苗、红枣树苗间隙套种棉花的行为与改变林地用途还应有所区别。依据行政处罚法的原则，法无明确规定不得处罚。从违法责任构成上讲，本案中所涉及到的套种方式是巴楚县林业局在《关于（巴楚县夏玛勒胡杨林营造林规划）的批复》中批准的，即现种植棉花再种树，它只是该《营造林规划》中的“技术路线”和“改造土壤的步骤”，是否改变了林地用途要从整体与目的上判断。
3、从本案现有证据来看，本案上诉人存在擅自开垦，毁林开垦、擅自耕种棉花的行为，也有《森林法》所禁止的行为。对此，应当在查清违法事实的基础上做出相应处理。据此，依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第六十七条第一款、第七十条之规定判决如下：
一、撤销乌鲁木齐市中级人民法院（2009）乌中行初字第3号行政判决；
二、撤销新疆维吾尔自治区林业厅林罚书字（2008）第013号《林业行政处罚决定书》；
三、由新疆维吾尔自治区林业厅依法重新作出具体行政行为。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长：路 晓 剑
代理审判员：迪丽娜孜·巴克
代理审判员：努尔买买·佐尔东
二 0一0年六月二十四日
书 记 员：张 瑜
